Da: SISTRIFORUM
A cura della dott.ssa Stefania Pallotta
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Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 la disciplina sostanziale dell’illecito abbandono di rifiuti non ha subito modifiche. Il divieto di abbandono continua a essere imposto dall’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006: il primo comma del citato articolo proibisce l’abbandono e il deposito incontrollato rifiuti sul suolo e nel suolo; il successivo secondo comma vieta di immettere rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
Mentre il quadro delle regole in tema di abbandono di rifiuti è rimasto immutato, il nuovo D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 ha inciso in modo profondo sul panorama delle correlate sanzioni amministrative.
Nel Testo unico ambientale spetta agli articoli 255, 1° comma e 256, 2° comma riportare le disposizioni punitive per le violazioni dei precetti in tema di abbandono di rifiuti.
Al riguardo, occorre prioritariamente demarcare l’illecito amministrativo da quello penale: come discende dal combinato disposto degli articoli 255, 1° comma e 256, 2° comma, l’abbandono di rifiuti è sanzionato come violazione amministrativa se la condotta è realizzata da un privato e come reato contravvenzionale se è commessa da un titolare di impresa o un responsabile di ente1. Secondo quanto precisato dalla giurisprudenza di legittimità2, ai fini della configurabilità del reato di abbandono di rifiuti previsto dall’art. 256, 2° comma del D.Lgs. n. 152/2006, il riferimento alla titolarità di impresa non riguarda soltanto il soggetto formalmente responsabile dell’attività, ma include anche chi esercita di fatto l’attività imprenditoriale inquinante.
Nel Testo unico ambientale spetta agli articoli 255, 1° comma e 256, 2° comma riportare le disposizioni punitive per le violazioni dei precetti in tema di abbandono di rifiuti.
Al riguardo, occorre prioritariamente demarcare l’illecito amministrativo da quello penale: come discende dal combinato disposto degli articoli 255, 1° comma e 256, 2° comma, l’abbandono di rifiuti è sanzionato come violazione amministrativa se la condotta è realizzata da un privato e come reato contravvenzionale se è commessa da un titolare di impresa o un responsabile di ente1. Secondo quanto precisato dalla giurisprudenza di legittimità2, ai fini della configurabilità del reato di abbandono di rifiuti previsto dall’art. 256, 2° comma del D.Lgs. n. 152/2006, il riferimento alla titolarità di impresa non riguarda soltanto il soggetto formalmente responsabile dell’attività, ma include anche chi esercita di fatto l’attività imprenditoriale inquinante.
Il delineato confine tra reato e illecito amministrativo non ha subito variazioni a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205. Invece, il correttivo del Testo unico ambientale ha radicalmente trasformato l’impianto amministrativo sanzionatorio corredato alle violazioni del divieto di abbandono da parte di soggetti che non rivestono la qualifica di enti o imprese.
Prima della recente modifica, il comma 1 dell’art. 255 disponeva che le condotte di abbandono, deposito incontrollato o immissione in acque di rifiuti da parte di privati fossero assoggettate ad una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di centocinque euro a un massimo di seicentoventi euro. La stessa sanzione amministrativa pecuniaria era dettata pure per le violazioni del divieto di smaltimento in discarica degli imballaggi stabilito dall’art. 226, 2° comma e per le infrazioni degli obblighi di conferimento dei veicoli fuori uso imposti dall’art. 231, 1° e 2° comma.
Prima della recente modifica, il comma 1 dell’art. 255 disponeva che le condotte di abbandono, deposito incontrollato o immissione in acque di rifiuti da parte di privati fossero assoggettate ad una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di centocinque euro a un massimo di seicentoventi euro. La stessa sanzione amministrativa pecuniaria era dettata pure per le violazioni del divieto di smaltimento in discarica degli imballaggi stabilito dall’art. 226, 2° comma e per le infrazioni degli obblighi di conferimento dei veicoli fuori uso imposti dall’art. 231, 1° e 2° comma.
Il sistema si chiudeva con la previsione dell’ultima parte del primo comma dell’art. 255 del D.Lgs. n. 152/2006, che stabiliva una misura edittale più benevola (da venticinque a centocinquanta euro) nel caso di abbandoni sul suolo di rifiuti non ingombranti e non pericolosi, con intento equilibratore per i fenomeni di abbandono di modesta portata e limitato impatto ambientale. Si trattava di un’ipotesi sanzionatoria di minore entità, storicamente introdotta dall’art. 7, 3° comma del D.Lgs. 8 novembre 1997, n. 389 sull’originario testo del decreto legislativo n. 22/1997, poiché vivaci proteste avevano accompagnato gli importi delle sanzioni amministrative per l’abbandono dei rifiuti, reputate eccessive con riferimento a episodi poco significativi e scarsamente impattanti. L’ambito di applicazione della norma era di fatto estremamente circoscritto, in quanto il ridotto regime sanzionatorio era subordinato alla compresenza di una molteplicità di fattori concorrenti: in primis, oggetto della condotta di abbandono dovevano essere rifiuti di modeste dimensioni e privi di caratteristiche di pericolosità; inoltre, la riduzione operava limitatamente agli abbandoni sul suolo, con esclusione degli abbandoni nel suolo e delle immissione di rifiuti in acque superficiali e sotterranee; infine, la lettera dell’art. 255 faceva esclusivo riferimento all’abbandono, con estromissione dei più significativi casi di deposito incontrollato.
Le recenti cronache, locali e nazionali, hanno messo in risalto l’incapacità delle misure edittali stabilite dall’art. 255 del D.Lgs. n. 152/2006 di fronteggiare l’eterogenea fenomenologia degli abbandoni di rifiuti. In particolare, il tetto massimo della misura edittale prevista dall’art. 255, 1° comma del D.Lgs. n. 152/2006 si è rivelato talora insufficiente a determinare trattamenti sanzionatori idonei a garantire le finalità di prevenzione generale e speciale proprie della sanzione amministrativa.
Ecco allora che l’art. 34 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 confeziona un nuovo impianto sanzionatorio, muovendosi in tre direzioni: da una parte, sono aumentati in modo incisivo i limiti minimi e massimi della misura edittale originariamente prevista dall’art. 255, 1° comma del D.Lgs. n. 152/2006, che così vanno da trecento a tremila euro; d’altro canto, è azzerata la forbice edittale più leggera riservata dall’ultima parte del primo comma dell’art. 255 agli abbandoni di rifiuti non pericolosi e non ingombranti; da ultimo, è stabilito un incremento della sanzione amministrativa fino al doppio, se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi.
Muta la filosofia sottesa alla disciplina sanzionatoria dell’illecito abbandono da parte dei cittadini: la logica non è più prevedere una sanzione-base corredata da una diminuzione per le condotte scarsamente rilevanti, ma introdurre una elevata sanzione pecuniaria principale con ulteriore aggravamento in presenza di rifiuti pericolosi.
Ecco allora che l’art. 34 del D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 confeziona un nuovo impianto sanzionatorio, muovendosi in tre direzioni: da una parte, sono aumentati in modo incisivo i limiti minimi e massimi della misura edittale originariamente prevista dall’art. 255, 1° comma del D.Lgs. n. 152/2006, che così vanno da trecento a tremila euro; d’altro canto, è azzerata la forbice edittale più leggera riservata dall’ultima parte del primo comma dell’art. 255 agli abbandoni di rifiuti non pericolosi e non ingombranti; da ultimo, è stabilito un incremento della sanzione amministrativa fino al doppio, se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi.
Muta la filosofia sottesa alla disciplina sanzionatoria dell’illecito abbandono da parte dei cittadini: la logica non è più prevedere una sanzione-base corredata da una diminuzione per le condotte scarsamente rilevanti, ma introdurre una elevata sanzione pecuniaria principale con ulteriore aggravamento in presenza di rifiuti pericolosi.
Senza dubbio, la necessità di intervenire sul quadro sanzionatorio dell’abbandono di rifiuti era indifferibile: la dilagante piaga degli abbandoni di rifiuti, con conseguenze su ambiente, salute e decoro urbano, rendeva doveroso un intervento volto ad adeguare sul piano repressivo le misure sanzionatorie al disvalore delle più gravi condotte di abbandono.
Tuttavia, le soluzioni adottate con il D.Lgs. n. 205/2010 suscitano alcune perplessità.
In primo luogo, l’art. 34 del D.Lgs. n. 205/2010, che novella il testo del primo comma dell’art. 255, appare affetto da eccesso di delega. L’art. 3, 1° comma della legge 4 giugno 2010, n. 96 (cosiddetta legge comunitaria 2009) delega il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in normative comunitarie, ma limitatamente ai casi in cui per le suddette infrazioni non siano già previste sanzioni penali e amministrative dal diritto interno. Le violazioni del divieto di abbandono rientrano in tale ultimo caso, essendo già provviste di un apposito sistema sanzionatorio proveniente da fonte nazionale.
Sotto altro profilo, l’aumento del massimo della forbice edittale appariva una soluzione più congrua, poiché dietro il denominatore comune dell’abbandono di rifiuti si celano manifestazioni concrete estremamente eterogenee. L’innalzamento del minimo e la parallela abrogazione della misura edittale più tenue per i casi meno significativi, rischieranno di determinare violazioni del principio di uguaglianza, che implica anche il trattamento differenziato di situazioni difformi. Di fronte alla varietà delle condotte, sarebbe forse stato preferibile un aumento dei soli massimi edittali, lasciando all’autorità amministrativa la facoltà di applicare sanzioni più modeste nei casi scarsamente significativi.
Tuttavia, le soluzioni adottate con il D.Lgs. n. 205/2010 suscitano alcune perplessità.
In primo luogo, l’art. 34 del D.Lgs. n. 205/2010, che novella il testo del primo comma dell’art. 255, appare affetto da eccesso di delega. L’art. 3, 1° comma della legge 4 giugno 2010, n. 96 (cosiddetta legge comunitaria 2009) delega il Governo ad adottare disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in normative comunitarie, ma limitatamente ai casi in cui per le suddette infrazioni non siano già previste sanzioni penali e amministrative dal diritto interno. Le violazioni del divieto di abbandono rientrano in tale ultimo caso, essendo già provviste di un apposito sistema sanzionatorio proveniente da fonte nazionale.
Sotto altro profilo, l’aumento del massimo della forbice edittale appariva una soluzione più congrua, poiché dietro il denominatore comune dell’abbandono di rifiuti si celano manifestazioni concrete estremamente eterogenee. L’innalzamento del minimo e la parallela abrogazione della misura edittale più tenue per i casi meno significativi, rischieranno di determinare violazioni del principio di uguaglianza, che implica anche il trattamento differenziato di situazioni difformi. Di fronte alla varietà delle condotte, sarebbe forse stato preferibile un aumento dei soli massimi edittali, lasciando all’autorità amministrativa la facoltà di applicare sanzioni più modeste nei casi scarsamente significativi.
Simili osservazioni possono essere estese all’abrogata riduzione del previgente regime sanzionatorio più lieve, prima previsto per gli abbandoni di rifiuti non pericolosi e non ingombranti. Si deve osservare, peraltro, che non solo tali ipotesi risultano parificate nel trattamento sanzionatorio agli altri episodi di abbandono, ma che esse condividono con gli altri fenomeni di abbandono l’innalzamento dei minimi edittali.
Quanto all’aggravamento della sanzione amministrativa pecuniaria fino al doppio per i casi di abbandono di rifiuti pericolosi, la formulazione testuale della norma pone degli interrogativi applicativi con riferimento alla dinamica procedimentale del pagamento in misura ridotta. In particolare, occorre chiedersi se gli operatori dovranno fare riferimento a questi aggravamenti già in sede di contestazione, calcolando le misure ridotte delle sanzioni sui parametri più gravi introdotti per i rifiuti pericolosi. La lettera della legge, che espressamente menziona la possibilità di aumenti fino al doppio, sembra fare riferimento ad una attività valutativa connessa al potere di determinazione della sanzione pecuniaria da parte della p.a. che emette l’ingiunzione ambientale. Anche in questa direzione, la scelta adottata appare inadeguata, poiché il cittadino che abbandona rifiuti pericolosi potrebbe sempre sfuggire agli aggravamenti di pena contemplati per tali rifiuti, avvalendosi del meccanismo conciliativo previsto dall’art. 16 della legge n. 689/1981.
Rischia di prospettarsi un scenario ormai familiare di scollamento tra teoria e azione, laddove il baccano degli interventi propagandistici sovrasta la desolazione della rovina del territorio. Chi garantirà l’accertamento e l’applicazione delle nuove misure sanzionatorie, con quali mezzi, con quale personale? L’indifferibile esigenza di tutela dell’ambiente dalle continue lacerazioni dovute alle dilaganti condotte di abbandono non può essere assicurata unicamente da mere recrudescenze astratte delle misure edittali delle sanzioni amministrative. Se si vuole contrastare con efficacia tali episodi illeciti, urge il fattivo potenziamento concreto della vigilanza ambientale, con assegnazione di risorse umane e strumentali ai Corpi di polizia e agli Enti di controllo, soprattutto nelle zone più difficili e martoriate dove forze dell’ordine, associazioni ambientaliste e semplici cittadini da anni segnalano inascoltati l’emorragia degli abbandoni di rifiuti. Va peraltro sottolineato che per gli illeciti abbandoni soltanto una serrata attività investigativa, con ampio e capillare dispiegamento di forze, può superare le intrinseche difficoltà accertative degli elementi essenziali di questa insidiosa violazione amministrativa, con particolare riferimento al problema dell’imputazione del comportamento di abbandono al suo effettivo autore.
Rischia di prospettarsi un scenario ormai familiare di scollamento tra teoria e azione, laddove il baccano degli interventi propagandistici sovrasta la desolazione della rovina del territorio. Chi garantirà l’accertamento e l’applicazione delle nuove misure sanzionatorie, con quali mezzi, con quale personale? L’indifferibile esigenza di tutela dell’ambiente dalle continue lacerazioni dovute alle dilaganti condotte di abbandono non può essere assicurata unicamente da mere recrudescenze astratte delle misure edittali delle sanzioni amministrative. Se si vuole contrastare con efficacia tali episodi illeciti, urge il fattivo potenziamento concreto della vigilanza ambientale, con assegnazione di risorse umane e strumentali ai Corpi di polizia e agli Enti di controllo, soprattutto nelle zone più difficili e martoriate dove forze dell’ordine, associazioni ambientaliste e semplici cittadini da anni segnalano inascoltati l’emorragia degli abbandoni di rifiuti. Va peraltro sottolineato che per gli illeciti abbandoni soltanto una serrata attività investigativa, con ampio e capillare dispiegamento di forze, può superare le intrinseche difficoltà accertative degli elementi essenziali di questa insidiosa violazione amministrativa, con particolare riferimento al problema dell’imputazione del comportamento di abbandono al suo effettivo autore.
In ultimo, si rileva con perplessità che, mentre si aggrava il trattamento amministrativo sanzionatorio per le condotte di abbandono dei rifiuti da parte dei comuni cittadini, non sono introdotti paralleli inasprimenti delle fattispecie penali per le corrispondenti condotte di abbandono di rifiuti commesse da titolari di imprese e da responsabili di enti, il cui regime punitivo resta invariato.
Stefania Pallotta
7 marzo 2011
1 Cass. pen., Sez. III, 30 dicembre 2009, n. 49911.
2 Cass. pen., Sez. III, 18 ottobre 2010, n. 35945.
Stefania Pallotta
7 marzo 2011
1 Cass. pen., Sez. III, 30 dicembre 2009, n. 49911.
2 Cass. pen., Sez. III, 18 ottobre 2010, n. 35945.
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